农民工养老保险制度运作中出现以上困境，其原因不仅是表面上农民工和企业对政府政策表现出的不配合，更重要的是在现行养老保险制度下农民工群体的特殊性与养老保险的固有属性之间存在着诸多矛盾。在养老保险制度中，养老保险基金是决定农民工养老保险持续运转的关键。以“扩面型”为例，某被保险人的个人账户资金的形成用公式表示如下；
t=1，2，…，Xa-X1。其中，tQx为x岁被保险人缴纳t年保险费后个人账户到达领取期时的积累额；Wt为被保险人第t年的月缴费工资，也称缴费基数；R1t为被保险人第，年的缴费比率；R2t为第t年企业缴费中划入个人账户的比率；it为缴费期间第t年的记账利率；xa为养老金领取年龄；x1为基期投保年龄；xt为第t缴费年度的被保险人年龄；t为缴费年度。
由于统筹账户资金多为现收现付，则在忽略利息的前提下，该被保险人对统筹账户的基金贡献为：
j=12(t-)+1，12(t-1)+2，…，12(t-1)+12。其中，tTx为x岁被保险人在缴费期间为统筹基金的贡献总额；Gj为企业第t年第j月的全部职工工资总额；Nj为企业第t年第j月的全部职工人数；R3t为第t年企业的缴费比率。
现行制度下，一般要求被保险人和企业连续缴费不少于15年，即t必须满足15≤t≤xa-x1，被保险人才能享受正常的基本养老金待遇。
养老保险个人账户资金及统筹基金的这一形成过程，可以反映出我国农民工养老保险制度运行难的理论原因。
(一)农民工的流动性与养老保险长期稳定缴费要求之间的矛盾
养老保险的理论要求必须有一笔长期足够的保险费积累额，才能用于老年的生活费支付。而在社会保险中，因考虑劳动者和企业的支付能力，保险费的积累一般是通过分期缴费来实现，而且需要长时期的连续缴费。对农民工来说，因为工作的频繁变动或者不确定，决定了他们在一个城市不可能进行长期、稳定的连续缴费。也就是说，公式(1)和(2)中的缴费时间t很难达到至少15年的一般要求。而缴费时间过短，一方面使参保对象不能享受正常的摹本待遇，另一方面因为个人账户积累额少而保障水平低，难以起到实质性养老作用。因而，农民工缴费时间短且不稳定成为制约现行制度运行的主要因素之一，缴费时间的这一要求也影响了农民工参保的积极性。“仿城型”和“综合保险型”模式也存在同样的问题。
(二)养老保险费的供给面临困难
我国农民工的养老保险费供给是通过个人和企业承担的。从公式(1)和(2)可以看出，农民工养老保险费是通过个人缴费(R1t)和企业缴费(R3t)来实现的，然而个人缴费存在两个难度：一是农民工的工作稳定性差，工资没有保证，这给企业代扣保险费提出了难题；二是农民工工资普遍较低，仅有的工资需要维持现时消费，对于企业代扣保险费多数农民工持抵触情绪。而企业缴费也同样存在困难，主要原因是企业为了降低产品成本及提高竞争力，常常逃避缴费，使得需要划归个人账户部分的保险费很难到位。按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，企业缴费不再向个人账户划转资金，避免了这一难题，但是企业逃避参保现象严重，统筹账户资金难以到位问题依然存在。在“综合保险型”模式中，全部保险费用是由企业缴纳的，如果企业拒绝缴纳保险费，则农民工就无保障而言。因此，养老保险费供给存在困难，是影响现行制度不能正常运转的关键因素。
(三)缴费基数和缴费比率差异大，不利于保险关系跨地区转移
缴费基数(Wt)和缴费比率(R1t，R3t)是任何类型制度设计必备的最基本要素。而其确定的依据和标准不同，养老保险费用及待遇标准就不同，更重要的是直接影响迁出地与迁入地制度的转化与对接。如“仿城型”和“综合保险型”就无法对接，同样，“综合保险型”和“扩面型”也很难对接。因此，从长远看，地方性特色较强的模式很难具有生命力。其实，即使是相同制度模式下的统一缴费地区，也存在缴费比率差异较大的情况。如浙江省的“双低”办法中，全省 88个市、县、区共有14种统筹比率。因此，基本要素设计的差异，也使得农民工社会养老保险关系转移成为障碍。
<四)养老保险统筹层次低，且封闭运行，使农民工社会保障利益分解并流失
从理论上讲，统筹层次越高，越有利于人口的流动和管理。然而，我国城镇职工养老保险实践经验表明，统筹层次过高不利于企业缴费。这是因为经济条件较好的地区或企业不愿意多缴费或者按时缴费，而经济条件较差的地区或企业对条件较好的地区或企业存在依赖。因此，在后来的企业养老保险体制改革中，将统筹层次降低到地方。目前我国社会养老保险的统筹都是采取县(市、区)级统筹，而且是在本县(市、区)内封闭运行，这样一来，外来人员难以享受输入地统筹保障，而调离人员难以带走属于自己的那份统筹利益。除了上海的综合保险模式外，农民工养老保险都是按照城市职工保险模式设计的，个人缴费进入个人账户，企业缴费 (除了划转个人账户部分外)多数进入统筹账户，实行与城市同地域范围统筹。如果农民工离开就业地，个人保险关系可以随时迁转，但只转移个人账户资金；对于不能迁转的，尽管也可以退还保险费，解除保险关系，但是也仅退还个人账户部分的保险费。这样一来，农民工的社会保障利益就被消解，而且对统筹账户的资金贡献(tTx)随之流失。
(五)信息服务及管理软硬件平台不到位，制度转换成为难点
农民工的流动性，决定了社会养老保险关系的不稳定性。随着农民工就业地的变化，其相应的保险关系也需要迁转。就社会保险的管理而言，在全国或重要城市没有施行统一联网和统一管理的情况下，农民工社会养老保险关系迁转的难度是可想而知的：一是信息传达的时间和准确性难以把握；二是迁入地和迁出地的社会保险政策、业务管理不一致；三是资金划转十分困难。因此，目前社会保险管理信息服务的缺失、软硬件平台的不到位，都使得农民工社会养老保险制度转移成为难题。
四、思考与建议
农民工养老保险制度是解决农民工老年生活问题的保障措施之一，随着农民工收入水平的提高和社会保障认识的改善，农民工会越来越重视并积极参与社会养老保险，因此，建立农民工社会养老制度，将是长久之计，必须积极稳妥地进行。
(一)完善“城保”和“农保”制度，为“工保”的转移奠定基础
我国特殊的国情形成了农民和市民二元居民身份的固有概念，使得人们把进入城市的农民界定为“亦工亦农”群体，或者“边缘人”群体，从而导致他们的社会保障问题成为争议的焦点。如果打破城乡体制边界，取消户籍与身份的捆绑，农民就是一个真正的职业群体的概念，农民工也应纳入职业群体范畴，在企业工作的，就是企业职工，应该享有企业职工的社会保障。因此，应尽快打破各种城乡体制壁垒，提高农民工的职业认同感，将农民工纳入职业者基本保障体系之中。此外，不论是从农民工户籍认定还是从农民工的市民性质认定，农民工的养老保险需要靠一头，要么靠向“城保”，要么靠向“农保”。也就是说，如果农民工在城市就业期间参加社会养老保险，那么，其保险关系需要依赖“城保”制度，如在A市就业，可以在A市参加，如果工作转移到B市，则养老保险关系也应该转移到B市；如果其返回农村原籍，则其保险关系需要随时带回农村，进入“农保”制度中。因此，现阶段在建立“工保”制度之前，一方面必须健全和完善“城保”制度，增强其包容性；另一方面，对已经建立“农保”制度的要进一步完善和改进，对没有建立“农保”制度的，当务之急是先将制度建立起来。社会养老保险制度的最终目标要实现城乡统一，因此，“工保”制度的设计和建立，一定要考虑不同制度的衔接和转化，为制度的最终统一留有余地。对目前各地的试点做法，笔者认为，“扩面型”模式相对可取，也是一种可以改造的模式。
(二)要突破账户管理、缴费斯限；计发办法等限制，以适应农民工流动和收入低的特点
从缴费基数、缴费比率、缴费期限及账户管理和养老金计发办法等基本要素和要求看，目前“城保”制度很难直接向农民工“扩面”，这正是“扩面型”制度运行难的症结。因此，必须从技术上对这些相关要素进行调整和突破，使其适应农民工的特点。一是如果统筹账户能够实行全国统筹，则可以彻底解决保险关系转移问题。但在目前统筹账户由县、市、区管理的情况下，农民工的统筹利益如何转移和实现是一个有待突破的问题。二是缴费期限不要限定15年，而是按照实际缴费年限累计计算，养老金的计发可以分类处理：如缴费年限达到基本要求的，待遇办法同城镇职工养老办法；缴费年限不足的(如5-15年之间)，由职工自愿选择按年或一次性支付；对于缴费年限过短的(如5年以内)，实行一次性支付；对于缴费不够年限的，可以采取补贴的方式使农民工享受统筹基金的部分利益，以体现真正的社会公平。三是缴费基数应该按照农民工上一年个人的平均工资或者当地农民工的平均工资计算，这样，一方面随着农民工工资的提高，其缴费水平和待遇相应提高，另一方面当农民工工资水平提高到城镇职工相同水平时，缴费基数就自动实现了统一。四是养老金计发办法要更加个性化，可以采取月发、季发、年发和一次发放等多样化支付方式，以适应不同缴费水平农民工的要求，但要尽可能地从技术上减少小额养老金的分期支付次数，以降低养老金的支付成本。
(三)为农民工养老保险制度的运行创造良好的环境条件
农民工的流动是受利益牵动的，没有地域界限，只要哪里工作好找、工资水平高，就去哪里就业。因而“工保”制度的建立，必须能够适应农民工去向不确定的特点。而这一特点也要求现有的“城保”和“农保”不但要规范、科学，而且业务要开放、管理要统一。为此，第一，目前各地“城保”制度在完善和加强内部建设的同时，也要加强与兄弟省市的沟通与合作，为农民工保险关系的转移创造良好的环境和条件；第二，加强“农保”制度的建设，为农民工回乡转移保险关系和续保工作提供条件；第三，各地劳动和社会保障部门妄尽可能地简化手续、敞开渠道，为农民工转移保险关系提供方便；第四，农民工保险关系的迁转也对社会保险的管理手段提出了要求。目前，加大各地社会保险信息服务设施的软硬件平台建设和网络化管理迫在眉睫。此外，为了有利于养老保险费的迁转，最好与各地社会保险的开户行建立网络关系，对农民工建立社会保障卡，卡随人，账户金额随卡，动态迁转，减少人工程序，节约资金、时间和人力成本。为此，国家应该出台一个关于社会保险管理的统一政策和办法，各地都应该积极配合，使“工保”制度的功能付诸实效。
作者：杨翠迎，郭金丰
来源：《社会保障制度》2006年第9期
