作為德班氣候大會的一項重要成果，世人矚目的綠色氣候基金（以下簡稱“基金”）終于塵埃落定。

 

資金機制：氣候談判的熱點

 

資金議題的談判一直以來都是氣候談判中的熱點和焦點。2009年，哥本哈根大會形成了不具有法律約束力的《哥本哈根協議》。協議中，發達國家承諾2010~2012年提供300億美元的快速啟動資金，并在2020年實現每年1000億美元的供資目標，支持發展中國家應對氣候變化行動；協議還提出建立資金機制過渡委員會，協調多種現有資金機制與渠道；建立綠色氣候基金作為公約的資金機制。之后，資金議題談判除了綠色氣候基金的建立與運行之外，還集中圍繞三個關鍵性問題展開。

 

長期資金。2010年的《坎昆協議》中明確規定，發達國家到2020年每年動員1000億資金幫助發展中國家應對氣候變化。發達國家和發展中國家在2013~2020年間長期資金的來源、如何實現長期資金目標、如何就避免2013~2020年出現資金空當作出安排、提高資金透明度等問題上進行了2年的激烈討論。

 

發達國家極力擺脫公約“共同但有區別責任”的束縛，極力規避相關資金義務的約束，逃避歷史責任和現實供資義務。為此，堅稱《坎昆協議》已明確資金目標，不愿就具體落實措施進行討論。同時，強調出資國有權自主決定資金來源和出資方式，強調私營資金、創新資金來源的重要性。一方面，堅持將航空航海稅收作為資金來源；另一方面，要求發展中國家改進監管政策和投資環境，降低私營部門投資風險，為養老、主權財富和保險基金等私營部門在發展中國家開展減排領域投資創造條件；提倡“發展中國家未來出資能力”，希望所有國家共同出資，轉嫁公約下供資義務。

 

發展中國家則強調，長期資金應以公共部門資金為主，發達國家應根據經評估的發展中國家應對氣候變化的需求，提供“新的、額外的、可預測的和充足的”資金。同時，形成發達國家之間的出資分攤機制及落實出資目標的具體措施和路線圖，確保出資額到2020年達到附件一國家GDP的一定比例；資金以贈款或優惠貸款的形式向受援國直接提供。

 

經過激烈交鋒各方在德班氣候大會加時36小時以上的“最后時刻”達成一致，通過了制定長期資金工作計劃，在2012年通過專門工作計劃和技術研討會，參考2010年聯合國高級別融資小組和20國集團（G20）相關融資研究報告等，研究向發展中國家提供的多樣化資金來源和發展中國家的資金需求，并將研究結果提交第18次締約方大會。

 

快速啟動資金。如何落實發達國家承諾的2010~2012年間的300億美元快速啟動資金，盡快明確資金的分攤比例，確保資金的及時有效到位，是哥本哈根后重建發達國家與發展中國家互信的關鍵。發展中國家要求發達國家提供資金詳細信息，并以統一的格式報告資金落實情況和資金性質；督促發達國家落實快速啟動資金分攤機制，確保實現資金的“額外性和可預測性”。發達國家則將過去已經有的承諾，特別是傳統的“官方發展援助”（ODA）等，重新貼上“氣候標簽”，并強調其已落實快速啟動資金，不愿就此問題繼續磋商。結果，經過艱苦協調，德班氣候大會最后將快速啟動資金落實的情況和透明要求等問題長期資金案文做出規定，即要求發展中國家繼續提高快速啟動資金實施情況報告的透明性。

 

資金機制常設委員會。兩大陣營圍繞委員會功能定位、人員組成和運作模式等進行了激烈辯論。發展中國家提出常設委員會作為公約附屬機構直接向締約方大會報告；通過開展獨立評估報告等形式協助締約方大會對公約資金機制進行監管，主要功能包括協調公約內外資金渠道、完善公約資金機制、“衡量、報告、核查”向發展中國家提供的資金支持等；委員會成員來自聯合國各大區及小島國和最不發達國家。發達國家提出常設委員會僅為咨詢性質機構并向公約附屬履行機構報告；委員會工作以研究為主，不具政治約束力；委員會成員除發展中國家和發達國家代表外，還應包括公民社會和私營部門代表。

 

由于兩大陣營都希望公約資金機制建設能有所進展，均在此問題上顯示了一定靈活性并做出讓步。德班氣候大會最后就功能以及其與締約方大會之間的關系等做出明確規定，包括：直接向締約方大會（COP）報告并提出建議；協助締約方大會對公約資金機制進協調與完善，動員資金、“衡量、報告、核查”向發展中國家提供的資金支持；做出具體工作規劃報明年卡塔爾大會進行審批。

 

綠色氣候基金：德班的焦點

 

2010年，坎昆氣候大會上達成了《坎昆協議》，決定成立綠色氣候基金作為公約資金機制的運營實體之一；成立過渡委員會，并授權過渡委員會制定《基金治理導則》提交德班氣候大會審批。2011年，過渡委員會召開了4次會議和多次專題技術研討會，但終因各方分歧嚴重，在美國、沙特的反對下，過渡委員會最后一次會議也未能就《基金治理導則》內容達成共識，最終將《基金治理導則》草案作為附件提交德班大會“考慮并批準”。

 

因綠色氣候基金是德班氣候大會能否達成平衡結果的最關鍵因素之一，雖然各方均在盡快成立并啟動基金的意愿上高度一致，但基金的控制權不但影響到今后氣候資金機制、氣候融資的總體形勢，還將影響各國的環境與經濟發展空間，各方從各自利益出發，就綠色氣候基金的建章立制過程，圍繞決定基金業務運行模式和未來發展方向的《基金治理導則》進行了激烈交鋒。發展中國家強調基金是落實長期資金承諾最為重要的途徑，發達國家應拿出政治誠意，推動基金盡快成立并運行，為發展中國家應對氣候變化提供切實、有效的資金支持。發達國家表示認可基金的重要意義，但強調基金是否得以如期成立并運行取決于其設計是否合理。各方在具體細節問題上意見對立嚴重，主要矛盾和焦點包括：

 

基金誰掌控。發展中國家不希望基金成為出資國掌控的工具，要求通過具體安排強化基金與締約方大會關系并提高發展中國家話語權；發達國家極力反對強化締約方大會對基金的領導，要求突出董事會在未來基金運作中的作用。

 

資金來源。發展中國家關注基金成立后是否有錢，督促發達國家做出具體出資承諾，避免基金成為“空殼”。發達國家強調基金與2020年每年動員1000億美元資金的承諾沒有必然聯系，認為私營部門應在基金運作中發揮重要作用。

 

法律地位。發展中國家希望通過締約方大會賦予基金法律能力和法人地位，保證基金向發展中國家直接提供資金支持。發達國家同意賦予基金必要的法律地位，但強調應由董事會而非締約方對此做出安排。

 

項目誰決定。發展中國家強調基金開展項目時應與受援國政府主管機構進行統一協調，以確保項目與受援國應對氣候變化戰略與規劃保持一致。發達國家強調私營部門在受援國自由開展業務，反對強化發展中國家政府部門的協調功能。

 

過渡性安排。發展中國家力圖避免由世界銀行等西方掌控的國際金融機構主持基金過渡期間工作，要求由公約秘書處、聯合國日內瓦辦事處等聯合國機構擔任臨時秘書處。發達國家強調其作為出資國，有權挑選值得其放心的機構負責基金過渡工作，堅持由全球環境基金擔任基金臨時秘書處。

 

各方在上述問題上對立嚴重，一度出現兩大陣營嚴重對峙的局面，但任何一方均不愿承擔阻礙基金設立進程的責任，最后均作出一定妥協與讓步，就綠色氣候基金及其相關問題達成一致，德班氣候大會同意批準《基金治理導則》并要求盡快啟動基金，并就基金過渡性工作做出如下安排：一是確定由氣候變化公約秘書處和全球環境基金秘書處負責聯合組建基金臨時秘書處；二是要求臨時秘書處于2012年3月31日前在瑞士召開第一次董事會會議；三是邀請締約方為綠色氣候基金董事會的順利召開提供資金支持；四是邀請締約方在2012年3月31日前通過各自所在地區組和選區就競選董事會成員向臨時秘書處提出申請，同時邀請締約方在2012年4月15日前就競選基金東道國向董事會提出申請。

 

綠色氣候基金的現實與未來

 

綠色氣候基金是德班氣候大會一個皆大歡喜的現實成果，但其未來如何，決不可盲目樂觀�？上仓幵谟冢旱谝弧夂蚬s終于有了屬于自己的、相對獨立的資金機制。此前的17年里，氣候公約的履約資金機制由同時運行多個全球環境公約資金機制的“全球環境基金”（GEF）作為運行實體。第二，對發展中國家而言，基金的建立意味著有了應對氣候變化的新希望；對于發達國家而言，終于在被“糾纏”已久的問題上給了個說法兒。

 

令人擔憂的地方是：基金到底是“一包兒錢”還是“一錢包兒”。盡管德班氣候大會就綠色氣候基金的過渡性安排、啟動運行作出了規定，但就國際社會最關注的“資金從哪里來”的問題并沒有根本解決。當前，美國經濟困難重重且大選在即，真正掌控職權的國會“兩院”根本沒有政治意愿拿出公共財政資金作為“歷史原罪”的補償，幫助發展中國家應對氣候變化。當下，歐洲主權債務危機愈遠愈烈，各種逃避供資責任的借口似乎很容易贏得人們的同情。日本經濟陷入負增長的情況下，又遭遇地震、海嘯和核輻射威脅，似乎是“天賜良機”，無法出錢。

 

若無資金注入，綠色氣候基金就只是一個空空的“錢包兒”。這不但對于未來的氣候融資制度會造成負面影響，更會使國際社會對多邊機制、應對氣候變化、量化減排等失去信心、失去起碼的互信。若按發達國家提議的，將混淆“共同但有區別責任”的航空航海稅收等創新資金、私營部門資金、養老金投資資金等引入綠色氣候基金，則基金將無法落實公約要求為發展中國家提供贈款或優惠貸款資金，這等同于建立了一個新的氣候投融資銀行。

 

總而言之，綠色氣候基金的建立和啟動運營，雖說可以算是未來氣候變化融資機制的良好開端，但是否能真正發揮巨大作用，還有待長期觀察�！�

 

（作者系中國全球環境基金工作秘書處高級工程師）

 

《科學新聞》 (科學新聞2012年第1期 焦點)