2013年6月，國務院常務會議部署了大氣污染防治十條措施，包括“加快調整能源結構”。 3個月后，國務院正式印發《大氣污染防治行動計劃》 ，要求全國加快推進“煤改氣”工程建設。這個被視為從十面“霾”伏當中突圍的良方，卻在實施中陷入重重困境。原因很多，內憂外患。
需求雪崩，一月三令
2013年10月19日，天然氣迎峰度冬供應保障協調會上公布了一組數字：我國天然氣在前3個季度的表觀消費增長13.5%，明顯高于9.2%的產量增速；今年供需缺口達220億立方米，相當于北京三年的用氣量。
天然氣需求量大增的現象，并非只有去年才有。有數據顯示，1995年至2012年間，我國天然氣消費量復合年均增速為10.93%，也大大高于世界同期3.52%的增速。 這些數據并不是“終點”。根據中國石化石油勘探開發研究院原總工程師張抗的預測，2015年我國可能還有近300億立方米的供氣缺口，氣荒將至少持續三年。
對此，國家采取了密集的協調措施。國家發改委在2013年10月12日 頒布的《關于做好2013年天然氣迎峰度冬工作的意見》中要求“強化需求側管理”，并于11月會同能源局下發三份通知 ，強調“均衡有序推進”、“沒有落實氣源的項目不予批準”。
在12月15日的全國發展和改革工作會議上，國家發改委又再次壓減天然氣“肩上的重任”，發改委主任徐紹史在會上明確作出部署，暫停上馬燃氣發電，確保居民生活用氣和汽車用氣，保障煤電油氣供需平衡。
從10月以后，國家對待天然氣的態度轉變何以如此之快？這與天然氣本身的特點密不可分：缺少簡易而廉價的大規模儲存方式。京能集團總經濟師孟玉明說，天然氣通過管道均勻輸送，其運行調節難度大。
因此，產氣、輸氣、用氣各環節在上下游一體化系統中必須同步運作 ，否則即便企業或城市內部有高度的組織計劃性，天然氣也仍然無法避免全國范圍內生產調配的無政府狀態。
中國石油大學中國油氣產業發展研究中心主任董秀成表示，國內天然氣的生產和干線運輸基本上由一家石油公司獨自運營，而管道布局卻比較分散，各石油公司之間很難進行靈活機動的資源調配和應急供應。
面對不確定性因素和風險 ，全國一盤棋的區域間協同和行業間調度正是市場的軟肋，而“煤改氣”工程看似是壓垮市場的最后一根稻草。
誤判形勢，一哄而上
中石油集團總經理廖永遠在10月28日的天然氣保供專題匯報會上強調，要“摸清家底。”
而就在一年前，國家對“家底”的判斷結果是供過于求。由于“十二五”期間國內資源的大力開發和進口液化天然氣、進口管道氣的全面實施，2013年10月公布的《天然氣利用政策》把鼓勵利用作為整體基調。 幾乎同時印發的《天然氣發展“十二五”規劃》預計，2015年全國天然氣需求量2300億立方米，國產和進口的總體供應能力近2700億立方米。
然而，形勢的惡化出人意料。2013年6月，國家發改委發布了前5個月的行業運行情況。數據顯示，由于對氣價上調存在較大預期，部分地區在3月中旬采暖結束后的消費淡季仍供需偏緊。
在階梯氣價改革拉開大幕的基礎上，各地集中上馬的“煤改氣”工程使得去年的預測結果進一步偏離實際，產運銷暴露出結構性失衡。需求爆炸式增長，產能只能逐步釋放，這一矛盾迫使國家在12月10日之前緊急啟動一次專門針對“煤改氣”的摸底調查。于是便有了徐紹史在12月15日會議上部署的調整措施。
難以推廣的北京模式
“煤改氣”其實并不是什么新鮮事。但這次的全面鋪開，離不開“大氣國十條”的臨門一腳。
對于走在全國前列的北京而言，其促成條件實際上是申奧口號中的“綠色奧運”和西氣東輸。1989年，鄂爾多斯盆地的長慶油田在陜西境內的天然氣勘探獲得重大突破。陜京一線于1997年9月投入使用 ，“少燒煤、多用氣”才真正提上議事日程。
北京從1998年底開始實施的防治大氣污染緊急措施要求“有計劃、分步驟地”推廣使用天然氣，力求避免無序性和盲目性。即便如此，2000年北京市申奧成功后對于環保的要求提升，仍導致用氣量井噴、陜京一線吃緊。2005年1月天然氣緊缺時，北京市為保證當年年末的采暖需求，還是把鍋爐“煤改氣”暫緩了一年。
北京“煤改氣”是以舉國之力來保障的，卻未必能大面積復制到全國。 當前，甚至連“煤改氣”是否有利于防治霧霾，是否符合我國“富煤、缺油、少氣”的資源結構，也受到了中國工程院院士、清華大學熱能工程系教授倪維斗的質疑。他說，為得到同樣的熱量，燃氣熱電聯產需要燃燒的燃料和排放的氮氧化物比燃煤熱電聯產更多，而治理霧霾的關鍵正是控制氮氧化物與揮發性有機污染物的排放。
中科院科技政策與管理科學研究所副所長、研究員王毅指出了一步登天的根源：很多地方政府想用三五年的“煤改氣”全面提高空氣質量，卻不做任何調研，對調整產業結構和轉變經濟發展方式更是缺少長期謀劃和打持久戰的精神。 中國工程院院士、清華大學建筑技術科學系教授江億也認為，減排不等于簡單的“煤改氣”。
“各地‘煤改氣’應該因地制宜，量力而行，合理安排進度。”山西省社科院能源所副所長王云珠建議�！�