黨的十八大以來，我國一直將創新驅動視為核心戰略，并于黨的十九屆五中全會上將創新置于國家發展全局的核心位置。

   研發投入是促進技術進步、實現創新驅動、推動高質量發展的必然要求。建設創新型國家、實現科技自立自強，離不開研發投入這個基座。

   世界上典型的創新型國家一直十分重視研發投入。根據經濟合作與發展組織（OECD）數據顯示，各國研發投入一直保持持續上漲。2019年，美國研發投入強度首次突破3%，以色列和韓國更是分別達到了4.9%和4.6%。美國總統拜登在上任初期就宣稱，將把對科技研發的投資作為總統任期的基礎工作，以確保美國在創新上始終處于領先地位。2021年4月，拜登提出了規模1.52萬億美元的2022財年預算案，內容包括全面增加科研經費投入。

   2021年，我國政府工作報告提到“十四五”時期中國全社會研發經費投入年均增長將達到7%以上，同時首次設置了基礎研究經費指標。

研發投入快速增長 科技創新不斷突破

   2019年，中國研發投入額首次突破5000億美元，自2015年超越歐盟27國后，穩居全球第二。隨著研發投入的快速增長，我國科技創新也不斷取得突破。

   從綜合創新水平來看，2019年，我國科技進步貢獻率已經達到59.5%。根據《全球創新指數報告GII》顯示，自2011年起中國創新指數排名逐年上升，2018年排名突破前20（第17位），2019年升至第14位，2020年也保持在14位，與發達國家創新能力方面的差距正在不斷縮小。

   從創新產出來看，“十二五”以來，我國國內發明專利申請量和授權量年均增速均在25%以上，遠遠高于日本、美國、韓國等專利大國，發明專利申請量連續八年排名世界第一。截至2018年，SCI和EI等國外主要檢索工具收錄的中國論文數分別處于世界第2位和第1位。同時，中國在載人航天、探月工程、北斗導航、超級計算等領域也取得了一系列令國人驕傲的自主創新成就。

   從創新基地建設來看，不同層級的創新基地或平臺在全國遍地開花，已構成國家創新體系的重要部分。在國家層面，國家實驗室加快建設，散裂中子源等科技基礎設施建設成功，形成了一批大科學裝置，以北京、上海、深圳等為核心的全球性創新中心初步建立，為開展高水平科學研究提供了有力支撐。在國家部委層面，科技部的國家重點實驗室、國家技術創新中心和國家工程技術研究中心，中科院的知識創新工程基地，教育部的“雙一流”建設、工程研究中心和協同創新中心，工信部的制造業創新中心以及自然資源部的工程技術創新中心等平臺基地在全國快速部署。省、市級政府部門也分別建設了各類新型研發機構及創新（中心）平臺等，每個基地基本上都給予了研發經費配套。

   從基礎研究來看，基礎研究是原始創新的源泉，是實現科技自立自強的先行基礎。近年來，我國十分重視基礎研究投入，黨的十九大以來，基礎研究經費投入年均增速超過15%，2019年基礎研究經費投入占比首次突破了6%的大關，2020年達到6.16%。同時，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確，基礎研究經費投入占研發經費投入比重將提高到8%以上；“制定實施基礎研究十年行動方案”被寫入2021年政府工作報告，社會各界已經初步形成重視基礎研究的氛圍。

   從科技計劃來看，我國初步形成了以中央五大計劃為主體的科技計劃投入體系。2015年，國務院印發《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，將近百項科技計劃（專項、基金等）優化整合為新五類科技計劃，并建成公開統一的國家科技管理平臺，在一定程度上緩解了之前分散重復、封閉低效、條塊分割和資源配置“碎片化”問題。2019年，國家自然科學基金和國家重點研發計劃資助額已達到300億元左右，國家重點實驗室資助額已超過55億元。

   從科技人才來看，聚集效應初步形成。近年來，我國科技人才隊伍不斷發展壯大。2019年，全社會研發人員總量達到712.93萬，是2015年的1.3倍，每1萬名就業人中就有研發人員62人�？萍既瞬沤Y構和布局也在不斷優化，青年科技人才成為科研主力軍和生力軍，區域科技人才布局趨向合理，在航空航天、海洋、新能源、農業科技等重點領域，涌現出了一批中青年科技創新領軍人才。通過實施一系列科技人才計劃與工程，具有國際影響力的高端創新人才開始不斷涌現，科技人才聚集效應初步形成。

   從創新主體培育來看，企業創新主體地位進一步增強。截至2019年，企業研發經費投入已占全國總額的76.4%，是科技投入的主體；技術合同及成交額占全國總額的91.5%，是技術輸出的主體。我國涌現出一批創新型領軍企業，科技型中小企業、高新技術企業均已突破20萬家，華為、大疆、�？低暤瓤萍夹推髽I開始在國際上嶄露頭角。

忽略科研效率 “為投入而投入”

   在研發投入快速增長的同時，也要注意防止忽略科研效率、“為投入而投入”的現象。

   首先，政績化導向下容易產生盲目投入和“偽投入”行為。目前來看，我國31個省(自治區、直轄市)在之前的科技規劃中均提出了研發投入強度的目標值。在政績考核導向下，為了實現規劃目標強度，部分地區盲目跟從、脫離實際，不計績效地認為研發投入強度越高越好，并把研發投入強度水平作為政府官員的政績考核標準，使得不少地方政府“大躍進”式盲目增加研發經費，導致大量財政資金浪費、產業結構失衡以及高技術產業同質化問題嚴重。

   同時，為了激發企業等創新主體加大研發投入的積極性，政府設置了大量補貼和稅收優惠政策。部分創新主體為了達到獲得研發補貼或稅收優惠的門檻，在研發經費中“注水”，將本不屬于研發投入范圍的專利保護費、人員工資、機器耗材和設備折舊攤銷等納入研發投入統計范圍，為享受政策臨時買入一些并未投入實際運營的先進研發設備“湊”數據，甚至為獲得國家經費支持編造研發投入數據。這種情況下產生的“偽投入”不僅無法實現技術創新、有損市場環境，還容易“綁架”政府財政科技投入，導致大量財政資金的流失。

   其次，當前政府科研項目資助方式不利于創新。目前，政府研發投入普遍以項目資助方式實現，科研經費管理松綁放權改革也普遍圍繞科研項目本身，而科研項目覆蓋面有限，科研人員松綁放權感受不強，不利于激發科研人員整體創造性。

   中央五大計劃改革雖然在一定程度上扭轉了條塊分割、多頭管理等痼疾，但仍然是延續傳統的項目管理方式，部際聯席會議未能發揮出應有作用。

   同時，近年來，我國不斷加強穩定支持力度，2018年中央財政科技預算（民口）中，穩定支持和競爭支持之比已達到4.9：5.1，與美國、德國基本持平，但與日本、法國等國家差異較大。而且，有些雖然表面上是穩定支持，但在實際執行中也并無“穩定”之實：大多數科研機構缺乏整體研究布局，仍然以項目競爭方式安排經費，在選題上相對分散，沒有聚焦國家目標，多數項目執行期短，長效性考慮不足，不利于形成實質性創新成果。

   最后，企業創新投入尤其是原始創新投入積極性有待激發。我國大中型工業企業研發經費支出占其銷售額的比例多年來一直停留在1%左右，而主要發達國家已達到2.5%~4%�！�2020年歐盟工業研發投入記分牌》顯示，我國入圍制造業企業研發支出強度為 4.6%，低于全球制造業企業的平均值 5.3%。

   從基礎研究經費投入來看，目前我國還是以政府投入為主，企業投入所占比重較低。企業基礎研究經費投入占全社會基礎研究經費投入的比例只有3%左右，而美國、法國、英國等國家均高達15%~30%。

多措并舉 提升研發投入效率

   基于目前存在的忽略科研效率的現象，本文認為需要從以下方面著手，進一步提升研發投入效率。

   一是要優化研發投入結構，提升原始創新積極性。提高基礎研究和應用基礎研究的投入，加強對重大科學問題的研究，完善基礎研究體制機制，增強創新驅動源頭供給。加快構建自由探索與目標導向并重的基礎研究投入機制，進一步加強中央財政對基礎研究的投入和穩定支持，更加重視對基礎研究和應用基礎研究的系統部署，優化國家科技計劃基礎研究支持體系，改善基礎研究的評價機制，使科研人員能夠潛心從事長期基礎研究。

   二是完善科研組織方式，提高政府研發投入效率。跳出傳統五唯評價的模式，尤其對基礎性、戰略性研究，要改變“短平快”的考核標準，加快建立一種長效科學的評價機制。建立針對不同類別研發投入的績效考核評估與獎懲機制，叫停那些投入產出效率不高以及“偽投入”的項目，促進從研發投入向實質性創新能力轉化。積極構建新型科研組織管理制度體系，推廣落實科技攻關項目“揭榜制”、首席專家“組閣制”、項目經費“包干制”等制度，提高科研經費使用效率。

   三是激發企業研發投入積極性，構建多元化研發投入體系。科學運用無償資助、后補助、獎勵、政府采購、稅收減免、風險補償、股權投資等多種直接和間接投入方式激發企業創新投入積極性，建立健全科技創新風險投資體系，鼓勵設立科技貸款風險補償準備金和資金池，加快促進各類創新要素的融合創新，消除科技創新中的“孤島”現象。建立健全高等院校、科研機構和社會其他力量協同創新投入機制。支持企業圍繞前沿引領技術和行業關鍵共性技術研發與應用，牽頭建設高水平研發機構或平臺，加快推動以企業為主導的創新聯合體。■

（作者系中國財政科學研究院教科文研究中心主任）